《国务院关于对外投资的规定》（国令第837号）深度解读：合规要点、法律责任与实务风险全解析

2026年6月1日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称"《对外投资规定》"），该规定已于2026年4月17日经国务院第83次常务会议通过，自2026年7月1日起施行。这是我国首次以国务院行政法规层级对对外投资（境外投资）进行全面系统规范的里程碑式立法，标志着中国对外投资管理从部门规章层面正式上升为行政法规层面。

本文将从立法背景、适用范围、管理体制、合规要点、法律责任、风险防范等角度，为出海企业提供全链条的法律分析。

一、立法背景与核心要义

（一）立法背景

《对外投资规定》的出台有其深刻的时代背景。近年来，中国对外投资规模持续扩大，已成为全球第二大对外投资国。与此同时，国际投资环境日趋复杂，地缘政治博弈加剧，部分国家针对中国企业和个人的投资限制措施不断升级。在此背景下，原有以《企业境外投资管理办法》（发改委11号令）和《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）为核心的部门规章体系，已难以适应高水平对外开放和统筹发展与安全的新要求。

《对外投资规定》的制定依据包括《中华人民共和国对外关系法》《中华人民共和国对外贸易法》等上位法，在法律层级上高于原有的部门规章，体现了国家层面对对外投资管理的高度重视。

（二）核心要义

《对外投资规定》确立了以下几项核心原则：

• 高水平对外开放：主动对接国际高标准经济贸易规则，推进高质量共建"一带一路"。
• 总体国家安全观：统筹发展和安全，健全境外投资安全审查制度。
• 市场化原则：投资者依法享有对外投资自主权，自主决策、自担风险、自负盈亏。
• 全链条监管：分类分级实施全过程监管，推动投资便利化和有效防范风险相结合。

二、适用范围与核心概念

（一）适用主体：首次将居民个人纳入监管

《对外投资规定》第二条规定，投资者"包括中国境内的企业、其他组织和居民个人"。这是最大的亮点之一——首次在行政法规层面将中国境内居民个人纳入对外投资监管范围。此前，发改委11号令仅适用于"中国境内各类法人"，自然人对外投资长期处于监管灰色地带。新规明确将居民个人纳入，意味着个人境外购房、购股、设立离岸公司等行为将面临更加明确的合规要求。

值得注意的是，第三十三条同时规定，"中国境内居民个人等对外投资具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定"，这意味着后续还将出台配套细则。

（二）对外投资的定义

《对外投资规定》第二条对"对外投资"作出了宽泛的定义：

投资者以投入资产、权益或者提供融资、担保等方式，直接或者间接获得其他国家（地区）的企业、资产等所有权、控制权、经营管理权以及其他相关权益的活动。

这一定义涵盖了直接投资（绿地投资、并购）和间接投资（通过SPV、VIE架构等），同时明确"提供融资、担保"也属于对外投资行为，大幅拓宽了监管覆盖面。

（三）地域适用范围

第三十二条规定，对投资者在香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区投资的管理，参照本规定执行。这意味着实践中常见的香港SPV架构、BVI/开曼等离岸地投资安排，均需关注本规定的合规要求。

三、管理体制与核准备案

（一）分类分级管理

第十一条规定，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门，根据国民经济和社会发展需要、有关国家（地区）投资环境变化和风险程度等，制定、调整和实施对外投资政策，明确鼓励、限制、禁止的对外投资。这与原有的"鼓励发展+负面清单"模式一脉相承，但在法律层级上予以了确认和强化。

（二）核准备案制度

第十二条规定，投资者开展对外投资活动依法需要履行核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，应当依照国家有关规定办理，如实提交有关材料，并配合有关主管部门的监督检查。

结合原有的发改委11号令和商务部3号令框架，不同类型的对外投资可能需要履行的程序包括：

• 发改委核准/备案：敏感类项目需核准，非敏感类项目中方投资额3亿美元以上需备案。
• 商务部核准/备案：敏感国家（地区）或敏感行业需核准，其他需备案。
• 外汇登记：通过银行办理ODI外汇登记。
• 信息报告：重大事项变更、境外企业运营情况等需定期报告。

四、国家安全审查制度

第十五条明确规定：国家健全境外投资安全审查制度，国务院投资主管部门、商务主管部门会同国务院其他有关部门对影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分进行安全审查。

这是我国首次在行政法规层面确立境外投资安全审查制度，具有里程碑意义。审查要点包括：

• 审查对象：影响或可能影响国家安全的境外投资，以及相关资产、权益的转让和处分。
• 配合义务：有关组织、个人应当予以协助、配合，不得拒绝、阻碍。
• 遵守决定：应当遵守境外投资安全审查决定。
• 违法后果：违反安全审查制度的，可被禁止1至3年内从事对外投资活动，已投资的可责令停止并限期处分股份、资产（第二十八条）。

出海企业应当特别关注，涉及关键基础设施、关键技术、数据安全、能源资源等领域的对外投资，极有可能触发安全审查。

五、出口管制与技术转移限制

第十三条对出口管制和技术转移作出了严格规定：

投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。

这一规定将出口管制与对外投资进行联动审查，特别针对实践中常见的"技术跟着人走"的规避方式——通过派遣技术人员、境外培训、技术指导等方式变相转移受管制技术，均被明确禁止。涉及技术出海的科技企业、制造业企业需要建立更加严格的技术出口内控机制。

六、投资者合规义务体系

（一）一般合规要求

第十六条规定，投资者及其在其他国家（地区）投资的企业应当：

• 完善治理结构
• 建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度
• 加强风险识别和防范处置
• 投入必要的人员、资金、设备等资源
• 保障其员工和资产安全

（二）禁止性行为

第十七条明确了投资者不得实施的行为：

• 损害其他投资者的商业信誉、商品声誉
• 侵犯他人商业秘密
• 没有正当理由低价倾销商品
• 通过贿赂、欺诈等手段牟取不正当利益
• 扰乱对外投资市场秩序

（三）争议解决与司法协助合规

第二十二条规定，中国境内组织、个人参与对外投资相关仲裁、诉讼或者受到境外司法、执法机构相关调查，需要向境外提供证据或者相关材料的，应当遵守保守国家秘密、数据安全、个人信息保护、技术出口管理、出口管制、司法协助等法律、行政法规和国家有关规定。依法须经主管机关准许的，应当履行相关法律程序。

这一条款对出海企业应对境外诉讼、调查时的证据提供义务进行了约束，企业不能以"配合境外调查"为由，直接向境外提供涉及国家秘密、重要数据的证据材料。

七、法律责任体系

（一）行政处罚

值得注意的是，第二十七条还规定，自处罚决定生效之日起，有关主管部门可以在3年内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动。这一"资格罚"对企业的打击远超罚款本身。

（二）刑事责任

第三十条规定，违反本规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。涉及的潜在罪名包括：非法经营罪、走私罪（涉及技术出口）、洗钱罪、妨害国（边）境管理罪、侵犯商业秘密罪等。

八、反制措施与权益保护

（一）反歧视反制机制

第二十四条和第二十五条构建了体系化的反制机制：

• 任何国家（地区）、国际组织对中国采取歧视性禁止、限制措施的，中国政府可以采取相应反制措施。
• 外国组织、个人危害中国国家安全、违反市场交易原则中断正常交易、采取歧视性措施的，国务院有关部门可以采取禁止进出口、禁止在华投资、禁止交易合作、限制入境等措施。

（二）投资壁垒调查

第二十三条规定，投资者在投资目的国家（地区）遭遇与贸易有关的投资壁垒或者其他投资经营障碍的，国务院商务主管部门可以自行或者会同国务院其他有关部门组织开展调查。根据调查结果，可以采取调整有关国别投资政策，禁止或者限制有关货物、技术进出口或者国际服务贸易等措施。

（三）领事保护与协助

第二十条规定，国家依法为在境外投资的中国公民、组织提供领事保护与协助。在目的国发生战争、武装冲突、暴乱、严重自然灾害、重大事故灾难、重大传染病疫情、恐怖袭击等重大突发事件时，驻外外交机构应当及时核实情况并提供协助。

九、对出海企业的实务建议

（一）尽快建立合规体系

《对外投资规定》将于2026年7月1日起施行，时间紧迫。建议出海企业：

• 全面梳理既有对外投资项目，核查核准备案手续是否完整。
• 建立对外投资合规管理制度，指定合规负责人。
• 对涉及敏感国家、敏感行业的投资进行重点合规审查。

（二）关注技术出口合规

对于涉及技术输出的对外投资，应当：

• 建立技术出口分类管理制度，明确禁止出口、限制出口和自由出口的技术清单。
• 对跨境人员派遣、境外技术培训等活动建立审批流程。
• 避免通过"技术指导""人员培训"等方式规避出口管制。

（三）重视国家安全审查

涉及关键基础设施、重要数据、能源资源等领域的对外投资，应当在项目前期即进行国家安全审查风险评估，预留充足的审查时间。必要时可聘请专业律师团队协助准备审查材料。

（四）规范争议解决与证据提供

在境外诉讼、仲裁或调查中涉及向境外提供证据时，应当：

• 评估所提供证据是否涉及国家秘密、重要数据。
• 根据《数据安全法》《个人信息保护法》等要求进行数据出境安全评估。
• 需主管机关准许的，提前履行相关法律程序。

（五）关注个人投资者合规

新规将居民个人纳入监管范围，个人投资者通过境外SPV、离岸公司进行投资的行为，需要关注后续配套办法的出台，及时调整投资架构。

十、结语

《对外投资规定》的出台，标志着中国对外投资管理进入了一个新阶段。新规在便利化投资的同时，大幅强化了合规要求和法律责任体系。对于出海企业而言，这既是挑战也是机遇——合规能力将成为企业国际竞争力的核心要素之一。建议出海企业尽快组建专业团队，建立完善的合规管理体系，确保在新规框架下稳健开展对外投资活动。

如您需要进一步的合规咨询或对具体投资项目的法律风险分析，欢迎联系我们。

本文为一般性法律分析，不构成正式法律意见。具体法律问题请咨询专业律师。